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By eumedia
Agro Negocios
OPINIÓN

El desarrollo rural en la reforma de la PAC

El segundo pilar de la PAC ha tenido una larga e incierta marcha. En un principio, después del Tratado de Roma y la Conferencia de Stresa, se basaba en la Sección Orientación del FEOGA (FEOGA-Orientación) para la adaptación de las estructuras y mejora de la productividad de las explotaciones agrarias. No obstante, había reticencias en cuanto a las competencias para ello de la Comunidad y la cofinanciación nacional fue una rémora para configurar una autentica política comunitaria. De hecho, nunca se alcanzó el objetivo presupuestario de Stresa de 2/3 y 1/3 para el FEOGA-Garantía y el FEOGA-Orientación, respectivamente, y durante mucho tiempo la participación del FEOGA-Orientación no pasó del 5% del total del FEOGA.

Las primeras medidas de carácter estructural no aparecieron hasta 1972; eran Directivas, no Reglamentos, sobre modernización de explotaciones, cese en la actividad agraria e información y capacitación profesional. Las actuaciones de incidencia territorial para corregir los desequilibrios naturales y estructurales tuvieron que esperar a 1975, con la Directiva sobre agricultura de montaña y zonas desfavorecidas. A partir de 1977 se pasó ya a reglamentos (comercialización y transformación y organizaciones de productores) e incluso en los años ochenta se inicio una segunda generación de disposiciones y se aprobaron las primeras medidas ambientales, así como los programas integrados y regionales.

En la segunda mitad de los años ochenta, el Acta Única introdujo el principio de cohesión en el Tratado, que luego sería reforzado por el Tratado de Maastrich. Los paquetes Delors I y II iniciaron una auténtica política de cohesión en los Fondos Estructurales, sobre base de programación sectorial y temporal y, evidentemente, de una distribución territorial, en la que el principio de concentración geográfica jugaba un papel relevante. Estos programas afectaron también al FEOGA-Orientación y a la anterior política de estructuras agrarias.

La Reforma de la PAC de 1992 dio un fuerte impulso a las medidas de acompañamiento de las ayudas directas y de mercado. Estas medidas (agroambientales, jubilación anticipada y forestación de tierras agrícolas) se financiaron por el FEOGA-Garantía, pero con cofinanciación nacional.

Pero no fue hasta la Conferencia de Cork (1996) que se empezaron a establecer las bases del concepto de desarrollo rural, que quedó plasmado y recogido en la Agenda 2000. Sin abandonar los objetivos claramente agrarios de mejora de la productividad y de las estructuras, la nueva política de desarrollo rural, convertida en el segundo pilar de la PAC, procuraba una integración de las preocupaciones medioambientales, así como el desarrollo y vitalidad en las zonas rurales.

De esta forma, la política de desarrollo rural de la PAC llega a su plenitud en el período 2007-2013, con todas sus virtudes, contradicciones y problemas, de los que no es el menor la falta de una auténtica identidad, como consecuencia de la acumulación de objetivos e instrumentos y de la discrecionalidad para su aplicación. Además, los problemas presupuestarios han estado presentes en el período, al principio como consecuencia de las limitaciones y ajustes de las Perspectivas Financieras 2007-2013 y al final por las dificultades de algunos Estados miembros de hacer frente a la cofinanciación nacional, como consecuencia de la crisis económica.

Con estos antecedentes, la Comisión plantea una nueva política de desarrollo rural para el período 2014-2020 en el marco de la Reforma de la PAC Horizonte 2020.

Marco, objetivos y prioridades en la propuesta de Desarrollo Rural

Una de las principales novedades de la reforma de la política de desarrollo rural es su nuevo marco legislativo y de programación, dirigido a reforzar la coordinación con otros fondos comunitarios y a buscar una mayor eficacia en el logro de objetivos, con un enfoque más estratégico.

El nuevo marco legislativo de la política de desarrollo rural para el periodo 2014-2020 se establece no sólo en la Propuesta de reglamento de la ayuda al desarrollo rural a través del FEADER, si no también en la Propuesta de reglamento común para los fondos comunitarios del Marco Estratégico Común (Reglamento MEC), y en la propuesta de reglamento sobre financiación, gestión y seguimiento de la PAC (Reglamento “horizontal”).

Las disposiciones comunes de la propuesta de reglamento de fondos MEC, que afectan a la política de desarrollo rural, regulan el establecimiento de un Marco Estratégico Común, a nivel comunitario, que traduce los objetivos y metas de la Estrategia Europa 2020 en objetivos temáticos que deben abordarse a través de cada uno de los fondos MEC, y cuya aplicación a nivel nacional se establece en un Contrato de Asociación que expone la estrategia del Estado miembro para la utilización de los fondos MEC en su territorio.

También se establece una reserva de eficacia del 5% de cada fondo en cada Estado miembro, que se asignará en 2019 a los programas y prioridades según el cumplimiento de unos hitos fijados. Igualmente, se incluyen unas condicionalidades “ex-ante” y condicionalidades macroeconómicas para la concesión de los fondos.

Es en este contexto en el que se presenta la propuesta de la Comisión para la ayuda al Desarrollo Rural, que mantiene los objetivos básicos del período anterior (competitividad de la agricultura, gestión sostenible de los recursos naturales y desarrollo territorial equilibrado), a los que se añade la acción por el clima.

Los objetivos propuestos, que contribuyen a la Estrategia Europa 2020, se traducen en seis prioridades comunitarias para el desarrollo rural:

- Fomento de la transferencia de conocimiento e innovación en la agricultura, silvicultura y zonas rurales.

- Mejora de la competitividad de todos los tipos de agricultura y mejora de la viabilidad de las explotaciones.

- Mejora de la organización de la cadena alimentaria y gestión del riesgo en la agricultura.

- Restauración, mantenimiento y mejora de los ecosistemas dependientes de la agricultura y silvicultura.

- Fomento de la eficiencia energética y apoyo al cambio hacia una economía baja en carbono y resistente al clima en los sectores agroalimentario y forestal.

- Fomento de la inclusión social, la reducción de la pobreza y el desarrollo económico de las zonas rurales.

Estas prioridades deberán abordarse a través de las medidas de desarrollo rural, o paquetes de medidas, que se incluyan en los programas. Además, todas las prioridades deberán contribuir a tres objetivos transversales: fomento de la innovación, medioambiente y atenuación y adaptación al cambio climático.

Programas y medidas en la propuesta de Desarrollo Rural

La propuesta de la Comisión mantiene la opción de un único programa nacional de desarrollo rural o varios programas regionales (PDR). En este último caso, también se mantiene la posibilidad de presentar un Marco Nacional con medidas y elementos comunes para todos los PDR regionales.

Como novedad, los PDR pueden incluir subprogramas temáticos dirigidos a necesidades específicas de especial relevancia, en particular en relación a jóvenes agricultores, pequeñas explotaciones, zonas de montaña, canales cortos de comercialización, y la reestructuración de sectores agrarios con un impacto importante en el desarrollo de una zona rural específica.

Se sigue contando con una amplia gama de medidas (22), que ya no se estructuran en tres ejes, como en el período anterior y que se ha racionalizado y simplificado con el objetivo de dirigirse mejor a las prioridades de desarrollo rural de la UE.

También respecto al período 2007-2013, desaparecen las medidas de promoción de productos de calidad a través de agrupaciones de productores, jubilación anticipada y ayuda al cumplimiento de normas.

Por el contrario, se crean nuevas medidas para abordar nuevas necesidades, entre las que destacan los instrumentos de gestión del riesgo, las ayudas a la creación de Agrupaciones de Productores, que en el periodo actual se limita a los nuevos Estados miembros y la reconstitución del potencial de producción agraria dañado por desastres naturales y medidas de prevención, que sólo existía para el sector forestal.

También se modifican las condiciones de algunas medidas, entre las que hay que destacar:

- La ayuda a las inversiones en regadío, que se condiciona a una reducción del 25% del consumo de agua, y no contempla la subvencionalidad de nuevos regadíos salvo en los nuevos Estados miembros.

- Las ayudas agroambientales y climáticas deberán ser más ambiciosas e ir más allá de los requisitos del componente verde, que se incluyen en su línea de base. Además, se incorporan como beneficiarios otros gestores del territorio, no sólo los agricultores.

- Cambia la delimitación de las zonas con limitaciones naturales significativas, que los Estados miembros deberán realizar en base a unos criterios biofísicos, y para la que se establece un periodo transitorio con ayudas regresivas en el caso de las zonas que salen de la nueva delimitación.

- Se amplía la medida de cooperación a diversidad de actuaciones.

- Se refuerza el enfoque LEADER, al integrarse en el reglamento de fondos MEC y permitirse la utilización de los otros fondos, aunque sólo es obligatorio para el FEADER.

También hay que destacar la creación de la Asociación Europea para la Innovación (AEI) sobre productividad y sostenibilidad agrícola, que prevé reforzar los vínculos entre los agricultores, investigadores y empresas relacionadas con el sector agroalimentario a través de grupos operativos con el objetivo de acelerar la aplicación práctica de las medidas y soluciones innovadoras disponibles, y por otro lado, de informar a la comunidad científica de las necesidades de la agricultura en materia de investigación.

Los importes y la financiación de las ayudas en el Desarrollo Rural

En la propuesta no figura la distribución de los recursos entre Estados miembros. La Comisión tiene la intención de establecer mediante acto de ejecución la distribución anual entre Estados del presupuesto del FEADER teniendo en cuenta criterios objetivos relacionados con los objetivos de la política de desarrollo rural y en base a lo realizado en el pasado.

En cuanto a la flexibilidad entre pilares, según la propuesta de reglamento de Pagos Directos se permite a los Estados miembros transferir hasta un 10% del techo anual nacional (Anexo III) al presupuesto del FEADER en el Estado. Igualmente se permite transferir hasta un 5% del sobre nacional del FEADER para el periodo 2015-2020 a los pagos directos, pero sólo en los Estados con una ayuda media inferior al 90% de la ayuda media comunitaria.

Como novedad, todas las medidas de un programa tendrán la misma tasa de cofinanciación comunitaria, que podrá alcanzar hasta un máximo del 85% en las regiones menos desarrolladas y RUP y hasta un 50%, en el resto. La contribución mínima del FEADER seguirá siendo del 20%.

Excepcionalmente, se establece un mayor porcentaje de cofinanciación para determinadas medidas, debido a su especial importancia o naturaleza:

-Máximo del 80% para las medidas de transferencia del conocimiento, establecimiento de organizaciones de productores, cooperación e incorporación de jóvenes, y estrategia LEADER, siendo hasta del 90% en RUP y regiones menos desarrolladas.

-100% en proyectos con una contribución significativa a la innovación para la productividad y sostenibilidad agrícola. Los fondos procedentes del “capping” en cada Estado miembro deberán reservarse para financiar estos proyectos.

Además, se permite un 10% más de ayuda, sin superar el 90%, para las medidas de los subprogramas temáticos relacionadas con las pequeñas explotaciones y los canales cortos de comercialización. Las medidas dirigidas a jóvenes agricultores y zonas de montaña podrán aumentar su intensidad de ayuda según lo establecido en el Anexo I de la propuesta.

Igualmente, los límites máximos de ayuda a las inversiones podrán incrementarse un 20%, sin superar el 90%, en el caso de jóvenes agricultores, inversiones colectivas y proyectos integrados, inversiones dirigidas a zonas con limitaciones naturales específicas y operaciones en el marco de la AEI.

Aunque no se recoge en el articulado, en los considerandos se establece que en los programas se dedique como mínimo el 25% de la contribución del FEADER a la acción por el clima y la gestión de tierras, a través de las medidas agroambientales, la medida de agricultura ecológica y las ayudas a las zonas con limitaciones naturales o limitaciones específicas.

Situación de los debates

 

Las grandes cuestiones de debate sobre la propuesta de desarrollo rural se centran en los aspectos presupuestarios y financieros y se desarrollan en paralelo en los dos campos en los que está planteada la Reforma de la PAC: el marco financiero para el período 2014-2020 y la propia Reforma. La primera cuestión, de carácter general, es el volumen de recursos comunitarios que se va a asignar al desarrollo rural y, ligado a ella, está el tema de la distribución entre Estados miembros. Aquí, las alternativas son diversas, pero con posturas muy encontradas. Cálculo “ex-novo” basado en criterios objetivos y/o con referencia histórica del pasado, teniendo en cuenta todo el periodo o la asignación en 2013. Aplicación del criterio de convergencia entre Estados miembros, aislada o conjuntamente con las ayudas directas. Competencia de la Comisión o del Consejo/Parlamento para la adopción de las decisiones.

Un segundo grupo de temas de debate y confrontación, aparentemente menos dramático, es también de carácter económico. La flexibilidad entre pilares y el riesgo de que acciones divergentes entre Estados miembros en uso de la discrecionalidad del acuerdo, haga difícil identificar la unidad de acción de la PAC. La cofinanciación nacional y el problema que ello representa para los Estados miembros más afectados por la crisis económica y presupuestaria.

Dejando los aspectos económicos, los temas de debate que más aparecen van ligados a los eternos problemas no resueltos de simplificación, subsidiariedad, complejidad, eficacia, control; un conjunto de términos que indica la existencia de un auténtico problema de concepción y gestión. La coexistencia, aunque con matices diferentes, de algunas medidas propuestas en el marco de las ayudas directas (componente verde, incorporación de jóvenes, zonas con dificultades naturales), con acciones tradicionales de desarrollo rural, es un problema añadido. La cuestión de la coexistencia afecta también, en sentido contrario, a las opciones de programación nacional o regional.

Algunos Estados miembros, entre ellos España, alegan el riesgo de dilución de los objetivos genuinos de la política de desarrollo rural: mejora de la competitividad y de las estructuras de las explotaciones y contribución al empleo. Ligado a ello, se ha denunciado como abusivo, discriminatorio e irreal el requisito de que las inversiones en regadío deban asegurar un ahorro del 25% del consumo de agua, y ante lo cual la Comisión parece mostrarse abierta a modificar su propuesta para tener en cuenta las distintas realidades del regadío en la UE.