Tema de reflexión 9

La orientación al mercado en la Reforma de la PAC Horizonte 2020

Tema de reflexión 9

Notapor moderador » Vie, 30 Nov 2012, 10:35

Las Organizaciones Comunes de Mercado (OCM) previstas en el Tratado de Roma y consolidadas en la Conferencia de Stresa, fueron el elemento dinamizador de la PAC para facilitar la libre circulación de mercancías, asegurar la renta de los agricultores y garantizar el suministro en condiciones adecuadas a los consumidores.

Basadas en los principios de unidad de mercado, preferencia comunitaria y solidaridad financiera, las OCM pronto se desarrollaron para cubrir la casi totalidad de la producción. Superadas las primeras dificultades y reservas, enseguida alcanzaron su plenitud, en lo que se ha denominado OCM de segunda generación, con un sofisticado conjunto de instrumentos de gestión de mercado, articulado en distintos regimenes (de precios, de intervenciones, de ayudas, de comercio exterior), concebidos y adaptados para cada uno de los distintos productos o grupos de productos.

La revisión anual de los precios para tener en cuenta los incrementos de costes a los productores, así como la garantía casi ilimitada de la intervención, condujeron a la aparición de excedentes y a la correspondiente revisión del sistema.
Aparecieron las cuotas y limitaciones de la producción, la flexibilización de las garantías de la intervención y se dejaron de actualizar anualmente los precios, que incluso bajaron como consecuencia de las ayudas por superficie y cabeza de ganado.

La evolución y consolidación del Régimen de Pagos Directos se desarrolló en paralelo con la orientación al mercado como principal referente de las decisiones de los agricultores, con el debilitamiento de la intervención directa en los mercados y con la concepción cada vez más flexible de la “red de seguridad” para la defensa de los precios de mercado y de la renta de los agricultores.

No obstante, esta situación se ha visto alterada por dos hitos importantes. La crisis de precios y suministros de los mercados mundiales, desencadenada con más intensidad a partir de 2007/2008 y la quiebra del equilibrio y modelo de funcionamiento de la cadena alimentaria, confirmada a partir de la crisis en casi todos los Estados de la UE del mercado de la leche.

La crisis de los mercados mundiales, a su vez, ha puesto en evidencia dos elementos derivados de notable importancia. En primer lugar, la volatilidad de los mercados mundiales de materias primas agrarias (cada vez más frecuentes y profundas las variaciones de precios y cantidades en las relaciones oferta/demanda), con su impacto en los mercados europeos, en los que la estabilidad de precios, con independencia de su nivel, era un valor muy apreciado. Por otra parte, la seguridad alimentaria se configura como un valor estratégico y las políticas agrarias vuelven a ser bien consideradas, tanto a nivel nacional como internacional, donde el G-20, por ejemplo, se empieza a dedicar con continuidad a estos problemas. En la UE, el Consejo Europeo, al analizar la Estrategia Europa 2020, reconoce la contribución a la misma de la PAC y de un sector agrario sostenible, competitivo y productivo.

El Tratado de Roma ya preveía (actual Artículo 36 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea), que en la agricultura las normas de competencia debían aplicarse con excepciones teniendo en cuenta los objetivos de la PAC, reconociendo que el sector productor, los agricultores, está en una posición más débil que la industria y el comercio en las relaciones oferta/demanda. De ahí las excepciones incluidas en las propias OCM que permitieron un funcionamiento razonablemente equilibrado de la cadena alimentaria.

Dos circunstancias han irrumpido en esta situación de equilibrio. Por una parte, la posición hegemónica de las grandes superficies de venta, que han invertido el proceso de formación de precios en la cadena, presionando a la industria y al comercio y finalmente a los agricultores. De otra parte, el endurecimiento, a nivel nacional y comunitario, de las posiciones de defensa de la competencia -cuestión lógica en el mundo de la globalización para el control de las grandes multinacionales de la industria, los servicios, la tecnología de la comunicación y la información, etc. -, pero que se pretende aplicar a la agricultura sin tener suficientemente en cuenta las excepciones y peculiaridades del sector, reconocidas por los Tratados.

Con estos antecedentes la Comisión se plantea en la Reforma de la PAC Horizonte 2020 su propuesta de nueva OCM.

Los objetivos de la nueva OCM única

El primer objetivo perseguido por la Comisión en la propuesta del nuevo Reglamento de la OCM única es continuar con la orientación al mercado, para mejorar la competitividad y beneficiarse del continuo crecimiento (mundial) de la demanda alimentaria, desmantelando las limitaciones a la producción azucarera y eliminando o ajustando los regímenes de ayuda que afectan a decisiones de producción.

Complementariamente, se pretende proporcionar una “red de seguridad” efectiva a los agricultores, para un mayor número de sectores y que pueda actuar rápidamente, compatible con una simplificación y una mayor eficiencia de la OCM única.

Además, se persigue mejorar la integración de los productores en la cadena alimentaria, mejorando la transparencia y la transmisión de precios y logrando una distribución más justa del valor añadido a lo largo de la cadena para todos los sectores. Ello implica facilitar el establecimiento de Organizaciones de Productores (OP) y sus asociaciones (AOP), así como de Organizaciones Interprofesionales (OI), con ayudas a todos los sectores en el segundo pilar y con reconocimiento obligatorio para los Estados miembros de OP, AOP y OI. Igualmente supone la extensión de normas para todos los sectores y armonización de las OP/AOP/OI, así como la armonización de las excepciones anticompetencia.

En la propuesta se incluyen los “Paquetes legislativos” que se están debatiendo (normas de comercialización, paquete lácteo), así como la adaptación al Tratado de Lisboa que también se está llevando a cabo en estos momentos.

En relación a este último punto, en esta propuesta la Comisión está asumiendo potestades legislativas en aspectos que, a día de hoy, son objeto de un intenso debate tanto en el Consejo como en el Parlamento europeo, como consecuencia de la adaptación de la normativa actual al Tratado de Lisboa, de especial importancia en cuanto a la competencia del Consejo, de la Comisión y del Parlamento de los actos comunitarios y, en concreto, de los de desarrollo y aplicación de la PAC.

Los instrumentos de gestión de mercados en la propuesta

Para conseguir los anteriores objetivos, en la intervención pública se suprime la intervención para el trigo duro y el sorgo y se introducen algunos cambios en la apertura y cierre de la misma.

En almacenamiento privado, se suprime la ayuda obligatoria (que en la legislación actual sólo existe para la mantequilla), manteniéndose la ayuda facultativa, es decir, dejando al arbitrio de la Comisión su apertura para los sectores en los que se puede aplicar. La leche en polvo desnatada y la fibra de lino pasan a ser elegibles. Hay que destacar que para la ayuda al almacenamiento privado de aceite de oliva se han eliminado los precios desencadenantes.

En lo que se refiere a los sistemas de limitación de la producción, se mantienen las fechas previstas previamente de supresión de los sistemas actualmente en vigor: cuota azucarera, cuota láctea y derechos de plantación de viñedo. En el caso del sistema del azúcar, las cuotas desaparecen en 2015 y se suprimen el precio mínimo para la remolacha azucarera, el canon de producción y la retirada, manteniendo los contratos obligatorios.

Los regímenes de ayudas que quedan en la OCM única se aligeran notablemente. Desaparece la ayuda en el sector de los gusanos de seda y sus fondos se transfieren a los sobres del Régimen de Pago Único. Se suprimen las ayudas a las OP en el sector del lúpulo. Se eliminan las ayudas a la leche desnatada y a la leche desnatada en polvo destinadas a la alimentación animal y la ayuda a la transformación de la leche desnatada en caseína y caseinatos. Finalmente, se reduce la cofinanciación máxima de la ayuda a las OP y OIA del aceite de oliva (al 75 y 50%) y se elimina el apoyo al seguimiento del mercado y difusión de información.

Más interesantes son las medidas excepcionales. Por una parte, se amplía la posibilidad de tomar medidas para evitar perturbaciones del mercado para todos los sectores, ya sea la perturbación de precios en el mercado interior o en los mercados exteriores y tanto por su ascenso como su descenso significativos. Por otra parte, se amplía y generaliza el conjunto de medidas relacionadas con enfermedades animales y pérdida de confianza de los consumidores debido a la existencia de riesgos para la salud pública o la sanidad de los animales o las plantas.

Una de las novedades más significativas, es la reserva para crisis, creada en el paquete del Marco Financiero 2014-2020, que se aplicará para gastos derivados de un apoyo adicional a los mercados, en caso de que no puedan ser financiados dentro de los límites del subtecho del FEAGA, en circunstancias que vayan más allá de la evolución normal de los mercados.

En concreto, con esta reserva se podrán financiar gastos en los capítulos de intervención pública y almacenamiento privado, restituciones a la exportación para ciertos productos y medidas excepcionales. La cantidad máxima anual es de 500 millones de euros en precios constantes (2011).

El controvertido tema de la cadena alimentaria y su funcionamiento con criterios de equidad, se aborda desde la perspectiva de la potenciación de las Organizaciones de Productores y de la extensión de normas.

Se extiende el reconocimiento de Organizaciones de Productores a todos los sectores regulados en la OCM. Se amplía y homogeniza el listado de objetivos específicos de las OP, reiterando para todas el requisito de que no deben mantener una posición dominante en un mercado dado, a menos que sea necesario para la consecución de los objetivos del artículo 39 del Tratado.

En cuanta a las Organizaciones Interprofesionales, como en el caso de las OP, se extiende al reconocimiento por parte de los Estados Miembros a todos los sectores cubiertos bajo la OCM y se armonizan las finalidades de estas organizaciones.
Respecto a la extensión de normas y contribuciones obligatorias para los miembros (posibilidad que sólo estaba abierta para las OP de Frutas y Hortalizas en la OCM actual), ahora se otorga esta potestad bajo ciertas condiciones a las OP y sus asociaciones y a las OI de todos los sectores, en áreas económicas específicas donde son representativas (2/3 del volumen de producción, transformación o comercialización del producto/s implicados en el caso de OI y 50% de los productores de esa área para OP).

En las cuestiones de la cadena alimentaria, han sido referentes las relaciones y negociaciones contractuales en el sector de la leche y los productos lácteos, habiéndose incluido en la propuesta las medidas aprobadas en el marco del “paquete lácteo”.

Situación de los debates

Con independencia de posiciones puntuales y cuestiones técnicas, los debates se centran en tres grandes temas: Las limitaciones de la producción, el funcionamiento de la cadena alimentaria y la configuración de la “red de seguridad”.

La limitación de la producción afecta a las cuotas de la leche, cuotas de azúcar y prohibición de plantaciones de viñedo. En los tres sectores hay decisiones y fechas de liberalización en el marco de reformas anteriores, pero que ahora pretenden aplazar o revocar los sectores y los Estados miembros principales productores presionados por estos. Los Servicios de la Comisión aducen a que la desaparición de las limitaciones se tomó en el marco de la orientación al mercado de la PAC y en equilibrio y contrapartida con generosas ayudas económicas. Los Estados miembros en que el producto en cuestión no tiene gran relevancia intentan rentabilizar su voto en otros aspectos de la negociación global de la Reforma.

Respecto al funcionamiento de la cadena alimentaria, todas las esperanzas están puestas en las posibilidades de la aplicación a todos los sectores de la experiencia de los acuerdos del “paquete lácteo” y de los instrumentos ya contrastados en el sector de frutas y hortalizas. No obstante, existe incertidumbre sobre la eficacia de estas medidas y por consiguiente reserva de las posiciones negociadoras.

Finalmente, en cuanto a la “red de seguridad” de los mercados, el debate es más clásico. Actualización de los niveles de precios, automatismo de los mecanismos de intervención, medidas excepcionales y de crisis, etc., son aspectos en los que los Estados miembros conseguirán algunas concesiones en la medida en que flexibilicen su postura en otros aspectos de la negociación global, especialmente en el Régimen de Pagos Directos.
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