Tema de reflexión 10

La gestión de riesgos en la reforma de la Pac

Tema de reflexión 10

Notapor moderador » Vie, 21 Dic 2012, 10:05

La política de seguros agrarios en España

Una de las características agroclimáticas de la Península Ibérica es su extrema variabilidad, que en el aspecto técnico ha sido afrontada por la agricultura española, especialmente, con los regadíos y el barbecho agronómico. En lo económico, la respuesta han sido los seguros agrarios, que tienen un precedente secular en los Pósitos locales.

El moderno sistema español de seguros agrarios nace al final de los años setenta, como consecuencia de los Pactos de La Moncloa y se plasma en la Ley 87/1978 de Seguros Agrarios Combinados. A partir de ahí, se desarrolla un potente y complejo sistema de seguros agrarios, con participación del sector privado, de las Administraciones Central y Autonómica y de los agricultores y sus organizaciones.

Actualmente, cerca del 40% de las producciones agrícolas y del 15% de las ganaderas están cubiertas por el seguro contra incidencias climatológicas y algunas enfermedades y patologías vegetales y animales, para un total de 11.500 millones de euros de capital asegurado. El régimen se estabiliza en una cifra del orden de 400.000 agricultores, con una subvención de la Administración Central de unos 200 millones de euros, además de subvenciones complementarias de las Comunidades Autónomas, en torno a los 140 millones de euros, antes de la crisis.

Cuando España ingresó en la Comunidad Económica Europea, las ayudas al régimen de seguros agrarios fueron reconocidas, con pequeños ajustes, como ayudas de Estado compatibles y así se han venido manteniendo dentro de su propia evolución y progreso.

El modelo español de seguros agrarios es un referente mundial en países con climatología semejante (Canadá, USA, Méjico) y, a nivel técnico, en numerosos países de Iberoamérica y en la totalidad de los países europeos, aunque estos últimos estén más interesados en los seguros ganaderos. Actualmente, tanto los Servicios de la Comisión como los españoles están trabajando sobre el seguro de rentas.

La gestión de riesgos en la PAC

Los seguros agrarios ante incidencias climatológicas no fueron una preocupación para los Estados miembros y la Comisión en los primeros años de la PAC. Con la incorporación de España y el conocimiento de su experiencia, los responsables de la PAC empezaron a mostrar interés, especialmente a partir de la crisis de la Encefalopatía Espongiforme Bovina (EEB) y su efecto en los mercados de la carne y en la renta de los ganaderos. Empezaba a hablarse en Europa de seguros agrarios y de garantía de rentas.

En los primeros años del siglo, fueron muchas las iniciativas de la Comisión, de los Estados miembros y del propio Consejo para estudiar o proponer medidas para hacer frente a los riesgos y crisis que se pueden dar en la agricultura, que tuvieron como principal efecto y consecuencia la Comunicación de la Comisión al Consejo (2005)74, sobre la gestión de riesgos y crisis en la agricultura. En dicha Comunicación, la Comisión estudia y analiza diversas alternativas de instrumentos de gestión de crisis, centrando su propuesta en las siguientes opciones, que deberían ser todas ellas “caja verde” en terminología OMC:

- Seguros contra catástrofes naturales. Participación financiera pública en el pago de las primas.
- Apoyo a las mutualidades.
- Prestación de una cobertura básica contra la crisis de ingresos.

La Comisión incorpora estas opciones a las Directrices sobre Ayudas Estatales al Sector Agrario y Forestal en el período 2007/2013 y en el Reglamento 1857/2006 sobre Ayudas a las PYMES. Al tiempo, los Servicios de la Comisión constataban las dificultades económicas de llegar a un modelo comunitario de seguro de rentas.

En todo caso, en la Reforma del “Chequeo médico” de 2009 se introduce en el primer pilar (Capítulo V sobre Ayudas Específicas Artículos 68 y siguientes del Reglamento 73/2009), la posibilidad de conceder ayudas a los pagos de las primas de seguros y fondos mutuales.

Los seguros y los riesgos en la política agraria USA

Los Estados Unidos de América tienen un importante programa de ayuda a los seguros agrarios contra incidencias derivadas de la climatología, que tiene analogías y semejanzas con el sistema español.

Pero lo más interesante es la evolución que ha tenido la política agraria USA, a través de sus sucesivas “Farm bill” plurianuales, en sus instrumentos de regulación de los mercados y de las rentas de los agricultores.

Los instrumentos tradicionales y más antiguos son los “Marketing loans” y los “Deficiency payments”. Estos últimos dieron paso en 1996 a los pagos de transición al mercado (PTM), que en 2002 se denominaron pagos directos desacoplados y ampliaron su alcance a otros cultivos y se recuperaron pagos directos de tipo contracíclico (CCP), ligados a precios objetivo. En 2008 estos dos últimos se complementan con el programa SURE (de carácter integral de la explotación) y con el ACRE (alternativa a los CCP).En el ACRE se introduce, como una alternativa de los agricultores, una garantía de renta del producto, con expresión de la multiplicación del precio por la producción, comparada con estándares nacionales, todo ello con las correspondientes cláusulas de activación y franquicia.

Todos estos mecanismos se ponen en cuestión en la futura “Farm bill” que debería entrar en vigor en la cosecha 2013 (la ley actual caducó el 30 de septiembre de 2012), pero que se ha estancado en el Congreso (con versiones distintas en el Senado y en la Cámara de Representantes), como consecuencia del proceso electoral a la Presidencia.

En la versión ya aprobada por el Senado permanecen los “Marketing loans” y se potencian los seguros de cosechas y de gestión de riesgos, con la novedad de una nueva Cobertura de Riesgo Agrario (“Agriculture Risk Coverage”. ARC) que remplaza a los pagos directos, a los pagos contracíclicos, al SURE y al ACRE, con el que tiene muchas semejanzas. El sistema de gestión de riesgos se extiende al sector lácteo.

El ARC consiste en una ayuda por producto (los principales productos agrícolas) en la que se garantiza al agricultor, a nivel individual o de condado, la media olímpìca de la renta (precio por producto). Evidentemente, desde la perspectiva de la OMC es “caja ámbar”, haría subir la correspondiente declaración USA y podría tener problemas de límites si prosperase la Ronda de Doha en los términos en que están los últimos documentos de trabajo.

En todo caso, la alternativa da un nuevo vuelco a los instrumentos de la política agraria americana, que vienen siendo referencia para la PAC. Como ventaja respecto a un seguro de rentas, es que probablemente sea más barato, al no intervenir las compañías de seguros y porque solamente se paga cuando hay pérdida de renta, lo que hace prever un nivel de gasto moderado, dada la apertura de la agricultura USA a los mercados mundiales y la situación y previsión de éstos. Como inconveniente, están los problemas citados para cumplir con los compromisos ante la OMC, así como las dificultades de previsión y planificación financiera, aunque hay que recordar que ésta se ciñe siempre al marco quinquenal de la correspondiente “Farm bill”.

Las ayudas a los seguros de cosechas y de ingresos en la OMC

El anejo II del Acuerdo sobre Agricultura de la Ronda Uruguay del GATT, integrado en la Organización Mundial de Comercio (OMC), reconoce como ayudas exentas de reducción, “caja verde”, los pagos, efectuados directamente o a través de participación financiera en los planes de seguros de cosechas, en concepto de socorro en caso de desastres naturales. No obstante, una redacción incorrecta (exige el reconocimiento previo oficial del desastre), impide su aplicación a las subvenciones a los sistemas de seguros.

Ello ha obligado a que tanto la UE como los Estados Unidos declaren sus ayudas a los respectivos sistemas de seguros como “caja ámbar”, pero no referida a un producto específico, lo que conduce a la aplicación de la “cláusula de minimis” respecto al 5% de la producción agropecuaria total. Conclusión, es “caja ámbar” pero no cuenta.

En todo caso, en el ámbito de la OMC hay un cierto consenso del error cometido en la Ronda Uruguay y en los documentos negociados en la Ronda de Doha, presentados por Harbinson primero y por Falconer después, se propone modificar el Anejo II del Acuerdo sobre Agricultura, de forma que se reconozca también como ayudas compatibles, “caja verde”, las subvenciones a los sistemas de seguros acordadas antes de que se produzca el daño. En el caso de los seguros agrarios españoles, serían necesarios algunos ajustes técnicos (niveles de cobertura y de pérdida ), para que encajaran en esa nueva definición .

En cuanto a la participación financiera en los sistemas de seguros de ingresos, el Anejo II citado exige que se refieran exclusivamente a las pérdidas de ingresos comparadas con las de un período anterior de al menos tres años y que no estén relacionadas con el tipo o volumen de la producción, ni con los precios internos o internacionales. Ello requiere la existencia de una contabilidad suficiente y un complejo sistema de control que no es fácil de instrumentar, con lo que han tropezado los estudios de la Administración española y de los Servicios de la Comisión.

La propuesta de la Comisión en la Reforma Horizonte 2020

No obstante los antecedentes citados, la propuesta de la Comisión respecto a la gestión de riesgos es relativamente simple y se limita a trasladar del primer pilar al segundo pilar las iniciativas de la Reforma del “Chequeo médico“, por las que se autorizaba a los Estados miembros, en el Reglamento de pagos directos, a conceder pagos específicos a estos fines (Artículos 70 y siguientes del Reglamento 73/2009).

En efecto. En la propuesta de Reglamento relativo a la ayuda a desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), se incorpora una nueva medida de gestión de riesgos que podrá recogerse en los programas de desarrollo rural de los Estados Miembros o regiones. Esta medida se compone de tres instrumentos distintos:

a. Seguros para cultivos, plantas y animales, para riesgos climáticos y por plagas y enfermedades. Se podrá conceder una ayuda al agricultor para el pago de la prima del seguro, cuando por una adversidad climática o enfermedad se ha destruido más del 30% de la producción anual media del agricultor en el trienio anterior o en los últimos 5 años, excluidos los valores más alto y más bajo. La ayuda se limitará al 65% de la prima del seguro.

b. Mutualidades para enfermedades en animales o plantas o por incidentes medioambientales. Se podrán conceder contribuciones financieras a las mutualidades que ofrezcan compensaciones a los agricultores en caso de enfermedades o incidentes medioambientales. Las contribuciones financieras a las mutualidades podrán referirse a los costes administrativos de establecimiento de la mutualidad o a la compensación financiera de la mutualidad a los agricultores en caso de crisis. La ayuda se limitará al 65% de los costes subvencionables.

c. Instrumento de estabilización de la renta (sólo para mutualidades). Se podrán conceder contribuciones financieras a mutualidades que ofrezcan compensación a los agricultores por disminución drástica de la renta. La contribución financiera a la mutualidad se referirá a la compensación abonada al agricultor (no superior al 70% de las pérdidas de renta), y se podrá conceder cuando se produce una disminución de al menos un 30% de la renta anual media del agricultor en el último trienio o en los últimos 5 años excluyendo los valores máximo y mínimo. La ayuda se limitará al 65% de los costes subvencionables.

Situación de los debates

El debate sobre esta cuestión está teniendo un perfil bajo. Aunque los Servicios Técnicos del Parlamento Europeo han hecho un buen análisis de la situación de la “Farm bill” USA, no ha habido, en el ámbito del Consejo ni en el del Parlamento, un debate técnico o político en profundidad sobre la alternativa propuesta por el Senado USA de que un sistema de garantía de rentas o ingresos, aunque esté incluido en la “caja ámbar” de los compromisos OMC, sea uno de los principales instrumentos de la política agraria del futuro. Como en ocasiones precedentes, en la PAC queda para la próxima Reforma.

Con independencia de las enmiendas o propuestas de carácter técnico o de mejora de la propuesta, las cuestiones más relevantes de los debates han sido la confrontación o compatibilidad del sistema de seguros y del de mutualidades, tanto en los riesgos climatológicos como en los de rentas, así como la persistencia de los actuales sistemas de seguros nacionales. Dado el carácter voluntario para los Estados miembros de la medida propuesta, no hay reservas significativas a la misma, como tampoco las ha habido a la desaparición en el primer pilar de las correspondientes medidas.
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