Tema de reflexión 3

Tema de reflexión 3

Notapor moderador » Vie, 06 Jul 2012, 11:22

La solidaridad financiera en la PAC

Uno de los cimientos de la PAC que se empezó a desarrollar hace ahora cincuenta años, fue el principio de solidaridad financiera. Los gastos de las Organizaciones Comunes de Mercado (OCM) de la PAC eran pagados íntegramente por el presupuesto comunitario a través del FEOGA-Garantía, con independencia del país en que se originaron o de la cuantía y naturaleza de sus aportaciones al presupuesto comunitario.

Ello era consecuencia, además, de los objetivos del establecimiento del mercado único, con la libre circulación de los productos y con precios comunes institucionales. Los gastos para sostener los precios de mercado (restituciones, compras de intervención, etc.) beneficiaban a todos los agricultores comunitarios y debían ser sufragados por el presupuesto común.

En la política de estructuras (FEOGA-Orientación), la cofinanciación nacional exigida rompía el principio de solidaridad financiera y empezó a abrir brechas en el grado de utilización por los Estados miembros de los diferentes Instrumentos comunes de política agraria. Con el inicio en los años ochenta por Delors de los “paquetes” plurianuales de fondos estructurales, se empezó a aplicar en la política de estructuras y desarrollo rural la contingentación de los fondos asignados a los Estados miembros.

En el primer pilar continuaba aplicándose la solidaridad financiera, aunque el inicio de los contingentes y cuotas de ayudas y producciones, inducía una cierta compartimentación del gasto.

Pero lo que realmente supuso la ruptura del principio de solidaridad financiera, ya afectada por el reconocimiento del “cheque británico”, fue la reforma Mc Sharry de 1992. Se bajaron los precios y se compensaron con ayudas por superficie o por cabeza de ganado. En las ayudas por superficie se asignaba a cada uno de los Estados miembros una dotación presupuestaria en función de la superficie y de los rendimientos (en definitiva, la producción) de un período de referencia. Igualmente, se fijaba el límite de la ayuda ganadera en función del número de cabezas registradas. Acababan de nacer las “mochilas históricas nacionales”.
A partir de esta Reforma, todas las sucesivas, tanto generales como de sectores concretos, condicionadas por la presión de los compromisos en la Organización Mundial de Comercio (OMC), avanzaban en la línea de un mayor desacoplamiento de las ayudas respecto a la producción y en la fijación para cada Estado miembro de los correspondientes “sobres nacionales”. Las medidas de mercado quedaban excluidas, pero perdían peso económico ante el conjunto de las ayudas directas a la producción.

Con ello, aunque se mantenía la financiación 100% comunitaria, se diluía la solidaridad financiera (no se gastaba en función de las necesidades, sino de las cuotas asignadas), además de avanzar en la renacionalización y disolución de la PAC: Las ayudas desconectadas no inciden en los mercados y si no hay distorsión ni elusión de la competencia, ¿por qué hay que tener una política común y no políticas nacionales?.

Lo que queda ahora, son unos sobres asignados a los Estados miembros, sobre cuyas cuantías existen permanentes demandas de revisión por los que se consideran discriminados, y unas reglas comunes de gestión del gasto, sobre las que los Estados miembros presionan para una mayor flexibilidad, que puede hacer irreconocibles las aplicaciones del modelo comunitario en unos u otros Estados miembros.


La convergencia en los planteamientos previos de la Reforma

Ya se ha comentado en estos Temas de reflexión la existencia de una reivindicación permanente de los Nuevos Estados miembros para una revisión de sus niveles medios de ayudas directas, con independencia del “phasing in” de la adhesión. Esta reivindicación fue reconocida en el propio acuerdo del Consejo en el que se aprobó la última Reforma del “Chequeo médico” y fue reiterada en diversas ocasiones y especialmente en los Consejos Informales de Annecy, en septiembre de 2008, bajo Presidencia francesa y de Brno, en junio de 2009, bajo Presidencia de la República Checa.

Los debates se mantuvieron activos en este período, pero cuando realmente cobraron fuerza fue con la presentación por la Comisión de su Comunicación sobre la Reforma de la PAC “La PAC en el Horizonte 2020: Responder a los Retos del Futuro en el Ámbito Territorial, de los Recursos Naturales y Alimentario”, COM (2010)672 de 18 de noviembre.

La Comisión recoge la necesidad de acometer una redistribución del presupuesto de los pagos directos entre Estados miembros en los siguientes términos: “se trata de alcanzar una distribución equitativa que refleje, de manera pragmática, económica y políticamente factible, los objetivos de la ayuda, evitando cambios brutales que podrían tener consecuencias económicas y sociales de gran envergadura en algunas regiones y/o en ciertos sistemas de producción. Una posible solución sería un sistema que limitara las ganancias y las pérdidas de los Estados miembros, garantizando que los agricultores en todos los Estados miembros reciben, de medía, una parte mínima del nivel medio de los pagos directos a nivel de la UE”.

En lo que se refiere a los recursos de desarrollo rural, la Comunicación manifiesta que “deberá considerarse el recurso a criterios objetivos de distribución de la ayuda entre los Estados miembros, sin causar perturbaciones significativas en el sistema actual”.

En el debate del Consejo de Agricultura en torno a la Comunicación, las Conclusiones de la Presidencia, apoyadas por una gran mayoría de países, hacían referencia en distintos puntos de la distribución de los recursos. En el punto 9 se “reconoce que es necesario distribuir más equitativamente las ayudas directas a la renta entre los Estados miembros, habida cuenta del contexto general del futuro presupuesto de la UE”. Igualmente, en el punto 10 se acuerda “que el pragmatismo debe ser el principio que guíe la búsqueda de criterios objetivos para la asignación y para garantizar un ritmo adecuado y progresivo del cambio que evite perturbaciones importantes”.

Por su parte, el Informe del Parlamento sobre la Comunicación, aprobado en el Pleno el 23 de junio de 2011, en su punto 15 “pide una justa redistribución de los fondos de la PAC entre el primer y segundo pilar, así como entre Estados miembros y entre agricultores dentro de un mismo Estado miembro, en la que la opción pragmática debería ser el principio fundamental de los criterios objetivos; rechaza mayores disparidades en la distribución de estos fondos entre Estados miembros….”.

Igualmente, en el punto 16 “aboga por lo tanto por un sistema de Pago Único con efecto de cierta redistribución con el objetivo de una distribución justa de los fondos de pagos directos en la UE como conjunto y propone que cada Estado miembro debería recibir un porcentaje mínimo de la media de pagos directos de la UE y que debería establecerse un umbral”.

Los Servicios Técnicos del Parlamento Europeo han publicado un estudio sobre posibles escenarios de distribución del presupuesto de Pagos Directos, partiendo de la dotación actual de Pagos Directos, con horquillas de ajuste por encima y por debajo de un determinado porcentaje de ayuda media. También utiliza un segundo grupo de escenarios haciendo un cálculo “ex novo” partiendo de la SAU, Red Natura, PAA, PFA, mezclados de forma variable.

En el proceso de debate han sido numerosos los estudios e informes que abordan el tema de la distribución del presupuesto. En general, los Estados miembros defienden o justifican análisis que responde a la defensa de sus intereses directos.
Pero, realmente, lo que clarificó el debate fue la presentación por la Comisión Europea el 29 de junio de 2011, del proyecto del Marco Financiero Plurianual (MFP) que marcará las grandes líneas de financiación y estructura del gasto para la UE desde el 2014 hasta el año 2020.

Respecto a la distribución de los recursos de las ayudas directas entre Estados miembros, se sugiere que, para conseguir un reparto más equitativo de los fondos de la PAC, se realice una compensación parcial a los Estados miembros cuya ayuda directa media esté por debajo del 90% de la media comunitaria (1/3 de la diferencia a este nivel). Esta compensación se realizaría con recursos de aquellos Estados miembros que se encuentren por encima de la media. Esta aproximación es la que ha sido retenida por la Comisión en su propuesta de reglamentos sobre la Reforma de la PAC.


La distribución del presupuesto en las propuestas de reglamentos


La distribución de los sobres nacionales destinados a las ayudas directas queda reflejada en los Anejos II y III de la propuesta de Reglamento de Pagos Directos, COM (2011)625 de 12 de octubre. La diferencia entre ambos Anejos es debida a que en el Anejo II no se computan las ayudas al algodón y las ayudas son consideradas antes del “capping”, mientras que en el Anejo III se incorporan las ayudas del algodón pero se resta la estimación del “capping”.

Hay que destacar la ruptura sobre la posición anterior, recogida en la Comunicación de la Comisión de 18 de noviembre de 2010, en la que la convergencia no se hacía por aproximación parcial, sino garantizando una parte mínima del nivel medio comunitario.

El planteamiento e intenciones de la Comisión para la distribución de los recursos se deducen de la parte expositiva de la propuesta de Reglamento de Ayudas Directas, así como de los documentos de trabajo presentados por la Comisión para el análisis de la Ficha financiera de las propuestas y en el ámbito del debate sobre el Marco Financiero Plurianual.

Este planteamiento general queda plasmado en el Considerando 21 de la exposición de motivos: “Para asegurar una distribución más equitativa de la ayuda directa, pero teniendo en cuenta las diferencias aún existentes en los niveles de salarios y los precios de los insumos, los niveles de ayuda directa por hectárea deben adaptarse progresivamente. Los Estados miembros con pagos directos por debajo del nivel del 90% de la media deben saldar un tercio de la brecha entre su nivel actual y este nivel. Esta convergencia debe ser financiada proporcionalmente por todos los Estados miembros con pagos directos por encima de la media de la Unión”.

En la Ficha 13 del Marco Financiero Plurianual 2014-2020 y en el Documento de Trabajo AGRIFIN de la reunión de 11 de noviembre de 2011, se describe el proceso de cálculo del Anejo II y la consiguiente aplicación de la convergencia, aunque algunos de los pasos son difíciles de seguir y tienen ciertas contradicciones.
En esencia, el esquema de cálculo parte de la distribución actual del Anejo VIII del reglamento 73/2009 para el año de solicitudes de ayuda 2016, realiza diversos ajustes y refiere las cantidades así calculadas a la Superficie Potencialmente Elegible del año 2009, obtenida de las declaraciones de los Estados miembros consideradas en las peticiones del Régimen de Pago Único, calculando así una cifra de referencia de ayudas en euros por hectárea.

A partir de la ayuda por superficie, se realiza la convergencia entre los Estados miembros que estén por debajo del 90% de la media y la de los que estén por encima de la media, obteniendo una cifra de 748 Meuros en un año base como referencia del ajuste en toda la UE. Este cálculo se aplica de una forma progresiva en cuatro años desde el ejercicio financiero 2015 hasta el 2018, con ajustes del 25% cada año.

En las propuestas de reglamentos, no figuran cifras concretas sobre los recursos de Desarrollo Rural, ni siquiera criterios de reparto, aun cuando hay algunas hipótesis y alternativas en los documentos del Estudio de Impacto. Al parecer, la Comisión tiene el proyecto de ser ella quien decida esta cuestión en la fase final del proceso de negociación.


Situación de los debates

Generalmente, en los procesos de Reforma de la PAC, cuando hay alguna cantidad económica a distribuir entre los Estados miembros, la propuesta de la Comisión es muy sólida, basada en principios incuestionables y en cifras contrastadas. En las negociaciones para conseguir un acuerdo, la concesiones a las partes se realizan en aspectos colaterales, para no romper el esquema de la propuesta, que puede ser aceptada por la mayoría de los Estados miembros.

No obstante, en la presente Reforma la posición de la Comisión está siendo bastante errática. En algunos momentos defiende el objetivo de la tasa plana comunitaria, pero en su propio debate interno esta referencia pasa de figurar en el articulado a una vaga referencia en los Considerandos. Los objetivos de convergencia son minimizados en el documento del MFP, desautorizando el planteamiento inicial desde la perspectiva de los responsables de la PAC. La cifra final de convergencia afecta al 1,6% del montante total de pagos, aplicada, además, escalonadamente en cuatro años.

También hay una cierta incongruencia en la utilización de la Superficie Potencialmente Elegible del año 2009 para la comparabilidad de los datos económicos entre Estados miembros. Aunque el dato aparentemente es objetivo, refleja situaciones distintas en el grado de aplicación de la anterior Reforma en unos Estados miembros respecto a otros y ello afecta de modo especial a España. Pero, además, hay una evidente incongruencia técnica al utilizar este dato, objetivo y del pasado, como referencia para la distribución de los recursos, mientras que en la propuesta de Reglamentos se autorizan nuevas superficies que no estaban anteriormente contempladas.

Por otra parte, la propuesta de la Comisión no hace referencia clara a la distribución de los recursos del segundo pilar para el desarrollo rural, que probablemente se negociarán en el conjunto del MFP con las correspondientes concesiones a las partes más reivindicativas.

En esta situación, los debates van a ser complejos y probablemente no se decidirán hasta el momento final del cierre del acuerdo. A lo largo de los mismos los Estados miembros mantendrán sus propias contradicciones en cuanto al tamaño del presupuesto global y a la reclamación de la cuota de PAC a la que aspiran en cada uno de los dos pilares. Esto ha sucedido hasta ahora en el ámbito del Consejo (Grupo de Trabajo de Cuestiones Agrícolas Horizontales, Comité Especial de Agricultura y el propio Consejo), en donde se ha evidenciado la necesidad de abordar este tema en una fase posterior de la negociación.

En el Parlamento Europeo, el ponente Capoulas ha introducido criterios nuevos para abordar la convergencia entre Estados miembros, un poco más avanzados que los de la propuesta de la Comisión. El informe Capoulas está sometido ahora al proceso de enmiendas que serán discutidas en otoño en el seno de la Comisión de Agricultura del Parlamento (COMAGRI). Será entonces el momento de analizar las alternativas concretas que se debatan.
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Re: Tema de reflexión 3

Notapor ebano58 » Dom, 21 Jul 2013, 19:45

hay una cierta incongruencia en la utilización de la Superficie Potencialmente Elegible del año 2009 para la comparabilidad de los datos económicos entre Estados miembros. Aunque el dato aparentemente es objetivo, refleja situaciones distintas en el grado de aplicación de la anterior Reforma en unos Estados miembros respecto a otros y ello afecta de modo especial a España. Pero, además, hay una evidente incongruencia técnica al utilizar este dato, objetivo y del pasado, como referencia para la distribución de los recursos, mientras que en la propuesta de Reglamentos se autorizan nuevas superficies que no estaban anteriormente contempladas.
Efectivamente. Si las Has ligadas al PU de 2009 eran 16 millones, no pueden ser 22,4. Yo pienso si será porque se computaron las de barbecho tradicional que aun siendo agrícolas en el IBI rústico, es decir tierra arable, sin embargo no han cobrado nunca hasta ahora. Tal vez cobrarán si hay ganado que las ocupe, pero en tal caso, ¿alguien sabe cuantas UGM por Ha de esa superficie justifican el uso ganadero?
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Re: Tema de reflexión 3

Notapor ebano58 » Dom, 21 Jul 2013, 20:05

¿Cobrarán las superficies de barbecho tradicional con animales a partirde ahora?. ¿Y si el criterio será por UGM de ganado, cuantas UGMs por Ha de barbecho o de pastos en su caso, serán necesarias?
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